Operar versus contratar: el nudo legal del metro y fitram

Pedirle al operador del Metro que, a la vez, decida qué obras se construyen, con qué dinero y bajo qué reglas, es como pedirle al portero que arbitre su propio partido. Puede acelerar jugadas, pero rompe el equilibrio del juego. La Ley 63-17 lo entendió desde 2017: ordenó convertir la OPRET en una empresa pública ferroviaria y separar con claridad la operación del servicio de la contratación de obras de infraestructura. Ocho años después, esa conversión no se ha hecho y el Decreto 652-25 ha ido en sentido contrario: nombra a un director de OPRET y lo coloca también al frente de FITRAM, el vehículo que impulsa y contrata la obra del Sistema Integrado de Transporte (SIT). El resultado es un diseño vertical que concentra poder y choca con una ley de mayor jerarquía aprobada por el Congreso.

La jerarquía normativa es simple: un decreto no puede contradecir una ley. El artículo 356 de la Ley 63-17 concedió seis meses para transformar a OPRET y a OMSA en empresas públicas o mixtas, con gobierno corporativo, cuentas auditadas y un contrato-programa que fije metas y subsidios explícitos. También dejó atrás los decretos que crearon aquellas oficinas para dar paso a las nuevas operadoras. OMSA avanzó; OPRET sigue como oficina adscrita. Al nombrar por decreto a su director y apoyarse en esa estructura para reorganizar el sistema, el Poder Ejecutivo actúa sobre una base que la propia ley dio por superada. No es un tecnicismo: la forma jurídica determina cómo se planifica, se contrata y se rinde cuentas en el SIT.

El Decreto 652-25 agrava el problema al unir dos sombreros en una misma cabeza. Encarga al nuevo director de OPRET presentar en 120 días una propuesta de reorganización del SIT y, al mismo tiempo, lo designa director ejecutivo de FITRAM —aunque sea "a título honorífico"—, con participación en su Consejo Técnico. Recompone ese Consejo, crea una Oficina Coordinadora de Proyectos dentro del fideicomiso y ordena "adecuar" el acto constitutivo del FITRAM a esos cambios. En la práctica, quien dirige la operación del Metro pasa a dirigir también el vehículo que prioriza, coordina y contrata las obras de infraestructura del sistema. Así se borran las "murallas chinas" que protegen el interés público.

Operar y contratar obras de infraestructura deben ser funciones separadas. Conforme a lo ya señalado, la operadora debe centrarse en el servicio y la seguridad; la obra va por una unidad distinta sujeta al régimen general de compras y al escrutinio público. En ese marco, la OPRET —una vez convertida en empresa pública— sí puede contratar el suministro de material rodante y la prestación del servicio de transporte, por gestión directa o mediante alianzas público-privadas (APP). Lo que no debe concentrarse en la misma mano es la contratación de la obra civil y la prestación del servicio público, salvo que una APP lo establezca expresamente en un contrato licitado con reglas, distribución de riesgos y controles claros. De ahí la contradicción de unir a OPRET, que debería operar el servicio, con FITRAM, cuyo objeto es estructurar y financiar infraestructura.

Aquí aparece el nudo gordiano: un entramado institucional que infringe la Ley 63-17 y se aparta de las buenas prácticas internacionales (separación de funciones, competencia efectiva, transparencia plena y control fiscal). En vez de desatarlo cumpliendo la ley, el decreto lo aprieta: centraliza decisiones en FITRAM, alinea su dirección con la de OPRET y mueve piezas claves mediante "adecuaciones" contractuales dictadas desde el Ejecutivo.

A ello se suma la elección de FITRAM como unidad contratante. Por transparencia y control fiscal, no debería ser un fideicomiso público. Lejos de aportar ventajas, en la práctica local los fideicomisos han operado como vías paralelas, con reglas internas y márgenes de discrecionalidad que desdibujan la comparación abierta de ofertas y la rendición de cuentas. Si además se "adecuan" por decreto a una nueva gobernanza, el riesgo de opacidad crece. La regla democrática es fácil de explicar: cuando hay fondos o activos públicos, deben aplicarse procedimientos públicos de contratación, con estudios, pliegos, actas, cuadros comparativos y contratos publicados de principio a fin. Centralizar decisiones estratégicas y operativas en FITRAM, mientras su dirección se alinea con la de OPRET, empuja en la dirección opuesta.

El argumento de la eficiencia tampoco sostiene este modelo vertical. La coordinación es deseable; la concentración de poder, no. Sin separación de funciones aparecen patrones conocidos: sobrecostos por cambios de alcance, decisiones tecnológicas sin evaluar costo de ciclo de vida, cronogramas dictados por urgencias del operador y no por valor para el usuario, y compromisos extrapresupuestarios difíciles de auditar. El contrato-programa con la operadora ferroviaria —pendiente mientras persista el incumplimiento— es la herramienta que alinea calidad, seguridad y subsidio explícito. Sin él, el contribuyente paga sin saber con precisión por qué, cuánto y a cambio de qué resultados.

También hay un posible conflicto de intereses. Existen reportes y documentos públicos que señalan que la persona designada para dirigir OPRET y ejercer la dirección ejecutiva de FITRAM habría prestado servicios de consultoría a iniciativas privadas que impulsaron el monorriel en Santiago y que impulsan el monorriel en Santo Domingo. En un Estado moderno, esto activa las salvaguardas: declaración jurada de intereses, recusación cuando corresponda y trazabilidad de cada decisión. La Administración debe despejar cualquier apariencia de conflicto publicando contratos previos, cronologías, actas y motivaciones. No se trata de personalizar el debate; se trata de proteger la imparcialidad de las decisiones y la reputación institucional.

El fondo jurídico es inequívoco. El Decreto 652-25 actúa como si esa conversión no hiciera falta y, además, concentra la contratación de obras y la operación bajo una misma conducción. Un decreto que contradice una ley es ilegal. La coletilla "quedan derogadas las disposiciones de igual o menor jerarquía que le sean contrarias" no salva lo que choca con una norma del Congreso. Si el Gobierno cree que el país necesita otro arreglo, debe proponer una reforma legal, debatirla y aprobarla, no imponerla por decreto.

Por todo lo anterior, corresponde una revisión judicial. La oposición y cualquier ciudadano con legitimación pueden impugnar el Decreto 652-25 por la vía contencioso-administrativa, con medidas cautelares para suspender sus efectos, y promover una acción directa de inconstitucionalidad para restablecer la jerarquía normativa. No se trata de frenar obras; se trata de que las obras se hagan con la ley: OPRET como operadora; unidad contratante distinta para las obras de infraestructura, sujeta al régimen de compras sin "doble carril"; reglas de conflicto de interés y publicidad de extremo a extremo; y un contrato-programa que ate subsidios a resultados.

La modernización del transporte público no necesita atajos; necesita reglas. Y la regla matriz, la Ley 63-17, es clara y comprensible para cualquiera: operar no es contratar. Cumplirla es el primer paso para ganar legitimidad, competencia, eficiencia y control fiscal. Mientras siga vigente un decreto que contradice la ley y un diseño vertical que pone en una misma mano la gestión, la financiación, la contratación de obras y la operación, la discusión deja de ser técnica para convertirse en un asunto democrático. Desatar este nudo gordiano no exige fuerza: exige cumplir la ley.

Carlos Bonnelly Ginebra