La Constitución y la relevancia de su reforma (2)

La Procuraduría General de la República

La cuestión que más se ha discutido desde que se hiciera público el Anteproyecto de Ley que declara la Necesidad de la Reforma Constitucional es la relativa a la autonomía funcional del Ministerio Público y, específicamente, del titular de la PGR. 

Para algunos, se trata de un asunto impertinente pues, a su decir, ya el artículo 170 constitucional prevé esa autonomía en los planos funcional, administrativo y presupuestario. Sin embargo, se trata de un argumento que no se sostiene cuando se lo contrasta con la realidad. Y la realidad es que esa autonomía funcional, a lo largo de nuestra historia, ha brillado por su ausencia. 

Lo anterior ha sido así porque la autonomía efectiva de un órgano o funcionario de la administración no depende sólo de que la Constitución la reconozca. Depende, entre otras cosas, de las siguientes: I) del establecimiento de condiciones de designación que disminuyan la discrecionalidad de quien designa; II) del establecimiento de un régimen de incompatibilidades e inhabilidades que se imponga a quien designa; III) de una garantía temporal mínima de estabilidad en el cargo que reduzca la tentación de sucumbir a las presiones políticas, ya sea para impedir o para empujar agendas de persecución criminal basadas en el interés del gobierno de turno; IV) garantía constitucional de especialización financiera, no sujeta a la voluntad discrecional de la autoridades que participan del ciclo presupuestario. 

A lo anterior sumaría, siguiendo una propuesta del profesor Olivo Rodríguez Huertas, la designación legislativa del PGR a propuesta del presidente de la República, con la activación de un mecanismo institucional de emergencia que pueda romper un eventual estancamiento del proceso de designación (ver Independencia Judicial y Reforma Constitucional en (https://listindiario.com/la-republica/2022/03/03/711447/independencia-judicial-y-reforma-constitucional). 

Otros hacedores de opinión dan un paso más y consideran que la reforma constitucional sobre este aspecto es innecesaria porque la mejor prueba de que la Constitución actual garantiza la autonomía funcional de la titular de la PGR es que el presidente Abinader designó a la magistrada Mirian Germán en ese cargo. Sin embargo, el razonamiento correcto es justamente el contrario: la designación de la Magistrada Germán no se produjo porque la Constitución garantizara nada, se produjo muy a pesar de que la Constitución le permitía al presidente designar a un miembro del principal órgano de dirección de su partido en el cargo. No hacerlo obedeció a una decisión personal cuyo valor y trascendencia hay que reconocer, no a una obligación constitucionalmente impuesta.    

Quien depende de un nombramiento de confianza política no debe tener en sus manos competencias de investigación criminal que bien podrían apuntar a sus compañeros de partido, o al ámbito de intereses directos de quien lo designa.    

Dicho lo anterior quiero reiterar: la reforma del marco constitucional de la Procuraduría General de la República es, no solo pertinente, sino además necesaria si de verdad queremos robustecer la autonomía funcional de su titular y, con ello, la institucionalidad del Ministerio Público.

Llegados a este punto, se impone la siguiente pregunta: ¿traduce la propuesta de reforma elaborada por el Poder Ejecutivo la intención expresa del presidente Abinader de fortalecer la independencia del Ministerio Público y la autonomía de su titular? La respuesta es que no. De inmediato me ocupo de las razones.

Los aspectos que toca la iniciativa reforma en lo relativo al MP son los siguientes: I) sustraer la facultad que le confiere el artículo 169 para la formulación e implementación de la política del Estado contra la Criminalidad, reservándole la de “formular e implementar la política de persecución contra la criminalidad”; II) el establecimiento de una reserva de ley para la regulación de sus funciones; III) la supresión de la competencia de dirección del sistema carcelario (párrafo del art. 169); IV) el traslado de la Constitución a la Ley de la determinación la forma de designar al PGR y a sus adjuntos (artículo 171); V) la inclusión de un mandato expreso incorporación de disposiciones que garanticen la independencia de los miembros del MP en la Ley Orgánica que lo rige y, VI) la exclusión del PGR del Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 178).

Por un problema de espacio, me referiré solo a dos de estos aspectos, por considerarlos los más controversiales de la propuesta, y son los que apuntan a la reforma del artículo 171 constitucional. 

Digamos de entrada que no hay un solo cargo de primer nivel en nuestro ordenamiento institucional – del presidente de la República al último regidor, pasando por los jueces de la Altas Cortes, los integrantes de la Cámara de Cuentas, etc.-, cuyo modo de elección o designación no esté expresamente definido por la Constitución. Remitir esta cuestión a la Ley en el caso de la titular de la PGR, además, no es congruente con una iniciativa de reforma signada por la intención de robustecer la independencia del MP. 

En otro orden, remitir a la ley la forma de designación de los adjuntos de la PGR pone en cuestionamiento el equilibrio entre los que proceden de la Carrera y los que son de libre designación y remoción, pues dejaría a la incertidumbre de la una voluntad legislativa lo que hoy constituye una garantía cierta de institucionalidad. Si a esto se suma la disposición transitoria que faculta al Presidente de la República a designar todos los adjuntos de la PGR mientras se aprueba la Ley estamos frente a una propuesta de franco retroceso respecto de lo que hoy tenemos.

La exclusión de la PGR del Consejo Nacional de la Magistratura, si bien es un punto luminoso de la Propuesta de reforma, forma parte de un ámbito institucional distinto. 

Que la propuesta no traduzca la intención del Poder ejecutivo de fortalecer la institucionalidad del MP, lejos de convertir en impertinente o innecesaria la reforma, a lo que debe invitar es a un amplio diálogo colectivo para mejorar en todo cuanto sea necesario el Anteproyecto. A esto favorece la actitud de apertura hacia las objeciones y observaciones manifestada por los representantes del gobierno en una sesión de trabajo reciente en el Consejo Económico y Social.

Tenemos una oportunidad de dar un paso importante en ese proceso siempre difícil, y por definición inconcluso, de construcción de la democracia. 

Cristóbal Rodríguez Gómez