Las cámaras legislativas y su facultad excepcional de publicar las leyes

Entre las muchas cuestiones escasamente discutidas de la Constitución dominicana, tanto a nivel académico como del debate público, se encuentra una he querido rescatar de unas viejos apuntes de trabajo que tomara en los meses más duros de la pandemia: la facultad excepcional otorgada a las cámaras legislativas para la publicación de las leyes. Excepcional en el sentido de que la promulgación y publicación de las leyes es reconocida como una de las típicamente propias del Poder Ejecutivo.

Según el artículo 102 de la constitucional, "Si el Poder Ejecutivo observa la ley que le fuere remitida, la devolverá a la cámara de donde procede en el término de diez días, a contar de la fecha en que fue recibida. Si el asunto fue declarado de urgencia, hará sus observaciones en el término de cinco días a partir de ser recibida." (subrayado añadido).

¿Qué sucede si la observación no se produce en los indicados plazos? La respuesta la encontramos en el texto del artículo 101 constitucional que dispone que "vencido el plazo constitucional para la promulgación y publicación de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional, se reputarán promulgadas y el Presidente de la cámara que las haya remitido al Poder Ejecutivo las publicará". Es decir, sea que el plazo fuera de 10, como de cinco días (tal cual sucede en los casos de declaratoria de urgencia), una vez transcurrido, se activa una presunción de facultad promulgación que, a la vez, da inicio al plazo de 10 días para la publicación.

En virtud de lo anterior, transcurridos ambos plazos, el Presidente de la Cámara de remisión no solo puede, sino que debe disponer la publicación de la norma en cuestión. Digo que debe, porque el texto constitucional utiliza la forma imperativa del verbo publicar ("publicará") para referirse a lo que corresponde hacer al presidente de la Cámara de remisión. En términos estrictos, no se trata de una opción, sino del ineludible cumplimiento de un mandato imperativo de la Constitución.

Desde este punto de vista, la formulación de la observación del Poder Ejecutivo fuera del plazo constitucionalmente previsto debe ser tenida como inexistente, pues de lo contrario, se pierde el sentido de la presunción de promulgación, que consiste en agilizar el proceso legislativo, que es el objetivo central de la institución de la "declaratoria de urgencia". No proceder a la publicación, además, implicaría incumplir el mandato constitucional arriba indicado.

Hay que recordar que la Constitución no le otorga opciones al Presidente de la República -cuando participa como actor del proceso legislativo- más allá que la de la "promulgación u observación" de la ley recibida desde el Congreso en los plazos en ella indicados. El incumplimiento del plazo, máxime si se trata de un asunto declarado de urgencia, atenta contra la fluidez y la idea de pronta culminación de la labor legislativa a que esa institución propende.

Pretender que una Ley observada y remitida fuera de plazo, tiene que ser conocida por las cámaras con el rigor característico de la observación realizada dentro del plazo, equivale a desnaturalizar la urgencia y sus propósitos como técnica de legislación y a, en los hechos, conferirle al Ejecutivo una preponderancia sobre le proceso de legislación impropio de la lógica de equilibrio entre los poderes del Estado.

En la situación bajo análisis aplica, pero en sentido inverso, lo mismo que sucede con el artículo 103 constitucional. Dicho texto fue pensado para que el Congreso no pueda, indefinidamente, mantener en vilo una Ley pretextando dificultad para superar la mayoría calificada que se requiere en las cámaras cuando dicha Ley es observada por el Ejecutivo. El texto en cuestión dispone que: "Toda ley observada por el Poder Ejecutivo al Congreso Nacional tiene un plazo de dos legislaturas ordinarias para decidirla, de lo contrario se considerará aceptada la observación".

Como se aprecia, en la circunstancia prevista en el texto citado, el Constituyente optó por una suerte de "automatización de la aceptación de la observación", con el objetivo de garantizar que el proceso legislativo concluya y la norma entre en vigencia. El sentido de esa automatización es evitar el recurso al engavetamiento que, en el pasado, durante tanto tiempo, fue moneda de cambio tanto las cámaras legislativas como en el Ejecutivo. Esta previsión está encaminada a romper la inercia en que, un mal uso de la lógica de los contrapesos entre Ejecutivo y Legislativo, puede llevar a una ley (por relevante y necesaria que la misma sea). Lo que se quiere, en definitiva, es que el proceso legislativo pueda culminar sin trabas innecesarias.

Es en el mismo sentido de la previsión ahora analizada, que el Constituyente de 2010 concibió un mecanismo de "automatización de la promulgación" cuando el ejecutivo no formula sus observaciones en el plazo constitucionalmente previsto, tal y como ya se ha señalado. En un caso se rompe la inercia del proceso legislativo a que puede llevar la dilación ilimitada, por parte de las Cámaras, para superar las observaciones del Ejecutivo. En el otro, esa inercia se evita poniendo un tiempo específico al Ejecutivo para formular y remitir observaciones transcurrido el cual, empieza a surtir efectos la promulgación, al tiempo que empieza a correr el plazo para la publicación por parte de la presidencia de la presidencia de la Cámara que remitió la Ley al Ejecutivo.

Cristóbal Rodríguez Gómez