La Ley Orgánica de Fiscalización y Control

Hace unos meses, se promulgó la Ley núm. 84-25 Orgánica de Fiscalización y Control del Congreso Nacional. Mucho hay que decir sobre ello (por la propia centralidad del control en el sistema del poder), pero de entrada cabe señalar que su promulgación satisface un mandato soslayado por década y media. Fue la Constitución proclamada en enero de 2010, hoy vigente (con algún matiz), la que ordenó la confección de la norma que regule los procedimientos de fiscalización y control que competen al Legislativo. Así que, aunque tarde, se ha colmado uno de los vacíos normativos más sensibles (y, a estas alturas, sonrojante) para el orden constitucional. 

La L.84-25 (cuya entrada en vigor, según su artículo 103, queda fijada «a partir de los seis meses de su promulgación y publicación») rompe con el ejercicio del control congresual por aplicación directa de la Constitución y, complementariamente, por la reglamentación de cada cámara; dinámica que, aunque graciosa (y no del todo incongruente con los rasgos de nuestra Carta), nunca dejó de ser un lapsus erosionante de la supremacía constitucional que, además, restaba fuerza normativa a una práctica institucional y política de por sí endeble. Nada más, nada menos.

El caso es que por fin se cuenta con la ley que venía demandando el art. 115 constitucional. En ella se verifica una rescatable regulación sobre los mecanismos de control y responsabilidad política que corresponde ejercer al Congreso. Coherente con su filosofía, su ámbito de aplicación se extiende a la práctica totalidad del tren institucional: desde el Poder Ejecutivo hasta el Tribunal Constitucional, pasando por la Junta Central Electoral, el Defensor del Pueblo, el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Banco Central, las empresas públicas (financieras y no financieras), los entes y órganos de la Administración local y, naturalmente, el Poder Legislativo.

Las definiciones ofrecidas en su art. 3 («debido proceso congresual», «moción de control parlamentario», «pliego de interpelación»...), combinadas con el objeto declarado en su art. 5 (la legalidad de la gestión del erario, la verificación del «nivel de cumplimiento» de la política económica y la determinación de los órdenes de responsabilidad que flanquean el ejercicio de la función pública) y con la conceptualización de «control político» que se encuentra en sus arts. 19 y 20 (como control integral sobre la acción y omisión de los funcionarios e instituciones), prefiguran una norma consistente con el amplísimo espacio que el control sobre el poder está llamado a ocupar en la actualidad. Todo ello es, también, cónsono con la filosofía del constituyente, que no es otra que componer un control suficiente y omnicomprensivo de los variados ámbitos en los que se expresa el poder.

El estado de recaudación e inversión de las rentas, que corresponde presentar al Poder Ejecutivo, es el primer procedimiento que regula la L.84-25. En él se debe explicar la «situación patrimonial» de la Administración y la ejecución presupuestaria, así como los estados de la Tesorería Nacional, la gestión del sector público no financiero, las inversiones y los pasivos contingentes y el saldo de cuentas por cobrar de las empresas públicas con sus suplidores. La no remisión del estado de cuentas supone, para el (la) presidente (a) de la República, una falta grave que «activa todos los mecanismos de control político».

El informe sobre ejecución presupuestaria, a cargo de la Cámara de Cuentas, es regulado a partir del art. 13, y en él se ha de plasmar la auditoría sobre el patrimonio público y la ejecución presupuestaria, así como las acciones encaminadas a determinar la responsabilidad de las personas e instituciones cuyo incumplimiento o inacción acarree un perjuicio sobre las arcas públicas. De su lado, la rendición de cuentas ordenada por los arts. 93.2.d) y 114 de la Constitución se desarrolla a partir del art. 62 de la L.84-25.

La solicitud de información (vinculada con el derecho fundamental de petición) es otro de los mecanismos que regula la ley. Prevé plazos y formalidades, pero además introduce una consecuencia: el incumplimiento «ante reiteración», bien en forma de negativa o como simple inacción, se reputa «falta grave» y «constituye una causal para el inicio de juicio político» (art. 26). Para ministros, viceministros, directores «y demás funcionarios» de la Administración Central, este incumplimiento reiterado configura un voto de censura (arts. 57 y ss.).

Otra «falta grave» concierne a los informes que pueden solicitar las cámaras legislativas a las entidades y organismos públicos sobre los asuntos que les competen. Para los funcionarios electos (por voto popular, el Senado o el Consejo Nacional de la Magistratura), no entregar las informaciones solicitadas, combinada con la ausencia a la citación que se efectúe ante la inacción o negativa al requerimiento originario, activa el procedimiento de juicio político. Para los funcionarios designados (ministros, viceministros, administradores y gobernadores), ello configura una causal de moción de censura.

La L.84-25 también se encarga de organizar y regular las invitaciones a las cámaras (arts. 33 a 41), las citaciones ante las comisiones especiales de investigación (arts. 42 a 45), el procedimiento de interpelación (arts. 50 y ss.) y las tareas de fiscalización que corresponde ejercer a las comisiones congresuales (arts. 68 y ss.). El funcionario de la Administración central que presente resistencia al procedimiento de invitación podrá ser perseguido conforme las reglas del «desacato a las autoridades públicas» (art. 41). De su lado, será pasible de un voto de censura el funcionario que «no obtempere a la interpelación sin causa justificada» o «responda de manera insatisfactoria o insuficiente» a las preguntas que le sean formuladas, sin perjuicio de la posibilidad de que el presidente de la República «o el superior jerárquico» argumenten «la permanencia del funcionario público cuestionado» (art. 61, párrafo).  

Además, se prevé un mecanismo especial de fiscalización entre las cámaras y el Poder Ejecutivo (arts. 47 a 49) que habilita a las primeras a ejercer «su función de supervisión de las políticas públicas» implementadas por el segundo y, a tal efecto, requerir el suministro de los informes necesarios en un plazo (de 30 días hábiles) a cuyo vencimiento (y el de su única prórroga posible), en caso de inacción, se activa el procedimiento de invitación o interpelación, «según corresponda», pudiendo todo ello culminar en un «voto de censura» si el ministro, viceministro, gobernador, director o administrador no comparece a la cita de rigor.

En una sociedad híperconectada, y en vista de la exponencial exposición que sobre el poder público ha propiciado el moderno entorno digital, el hecho de que la ley introduzca la figura de las «sesiones de control al Gobierno» (arts. 53 y ss.) resulta trascendente, más aún si se considera la calendarización que para dichas sesiones exige la ley «al inicio de cada legislatura ordinaria» (art. 55.1). Con todo, no queda claro el motivo por el cual éstas solo sean obligatorias para «ministros», «directores» y «administradores generales de organismos autónomos y descentralizados». En un régimen netamente presidencial con un "perfil" centralizado, es esperable que todos los funcionarios de la Administración (en particular, su máxima autoridad) queden comprometidos con las sesiones.

Las pesquisas que pueden realizar las comisiones congresuales son otro elemento a considerar (arts. 72 y ss.). La agilidad del procedimiento para su conformación (art. 74) es un incentivo para que las cámaras dinamicen y a la vez profundicen su función constitucional de control. En ello jugará un rol fundamental el deber de actualización que la L.84-25 impone a las cámaras legislativas en relación con sus reglamentos internos (art. 102).

El juicio político es, sin duda, el plato fuerte de la L.84-25 (arts. 83 a 101). Su fundamentalidad no se agota en unas cuantas notas, si bien cabe solamente apuntar que se trata de uno de los principales remedios que provee la Constitución frente aquellos escenarios en los que su infracción o soslayo proviene de funcionarios electos por voto popular, el Senado o el Consejo Nacional de la Magistratura. Su regulación por ley colma, además, un espacio en blanco que por años entorpeció su puesta en práctica.

La L.84-25 es, pues, una de las grandes conquistas de nuestro Derecho, porque suministra la regulación básica de los instrumentos de control político y, así, perfecciona los mecanismos de contrapeso que estabilizan y equilibran el ejercicio del poder. Además, con ella se perfila una normatividad más cónsona con las exigencias de nuestro tiempo (típicamente, mayor transparencia y mejor fiscalización), lo que a su vez tiene el potencial de disuadir la arbitrariedad institucional, robustecer el cumplimiento normativo a lo interno del Estado y, así, impulsar una arquitectura del poder más consistente con nuestra historia política. Todo ello, por cierto, seguramente será bien recibido por inversionistas y empresarios, cada vez más ávidos (y con razón) de seguridad y estabilidad en los negocios, compromiso del cual mal haría el Estado en sustraerse.

Así que razones hay de sobra (y de peso) para aplaudir la promulgación de la ley, si bien su regulación presenta oportunidades de mejora. Solo resta confiar que, con estos nuevos instrumentos, se compense la falta de control real y efectivo (no testimonial, anecdótico o protocolario) que por tanto tiempo ha conspirado contra el desarrollo institucional del Estado. 

Pedro J. Castellanos Hernández

Pedro J. Castellanos Hernández es licenciado en Derecho, con experiencia y especialización en derecho constitucional, administrativo y electoral. Es articulista y ensayista. Combina su ejercicio con la docencia.